Desentralisasi di Indonesia dan Kelemahannya

Desentralisasi untuk negara dengan karakter unik seperti Indonesia tidak terelakkan. Agar pemerintah pusat dapat “menghemat tenaga” dalam menggerakkan daerah, maka perlu desentralisasi. Jika pusat terus memonopoli kewenangan segala hal seperti era Orde Baru, maka di era saat ini dengan mana keterbukaan dan tingkat pendidikan masyarakat daerah meningkat daerah akan “meledak.” 

Desentralisasi dalam negara kesatuan Republik Indonesia dapat bergerak ke empat sasaran. Pertama, keadilan dalam mana daerah diberi kesempatan lewat peluang improvisasi atas aneka kebijakan daerah mereka, yang karakteristiknya satu sama lain adalah unik. Daerah-daerah di Indonesia sangat tidak seragam baik aspek budaya, ekonomi, maupun historisitasnya. Hanya daerah yang mampu memahami secara baik kebutuhan dan kekurangan mereka. Desentralisasi memberi peluang daerah untuk melakukan sinkronisasi perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi kegiatan pembangunan mereka.

Kedua, stabilitas politik yaitu dengan diterapkannya desentralisasi pada daerah maka kemacetan komunikasi pusat-daerah dalam hal kebijakan dapat dikurangi seminimal mungkin. Pengurangan komunikasi (politik) ini terjadi manakala daerah bisa leluasa menentukan sendiri kebijakan pembangunan yang cocok bagi mereka tanpa ditentukan melulu oleh pusat. Akibat lebih jauhnya adalah tingkat kepuasan politik daerah diasumsikan meningkat sehingga potensi disintegrasi dapat dinetralisasi.

Ketiga, pengurangan kemiskinan dan ekonomi yang lebih baik. Dalam desentralisasi terkandung makna aneka Urusan Konkuren yang apabila disimpulkan akan lebih banyak digerakkan daerah. Aneka Urusan Konkuren ini utamanya berkaitan dengan masalah pemungkinan pembangunan ekonomi yang lebih baik di level daerah. Asumsinya, hanya daerah yang mengenal diri mereka sendiri, kantong-kantong kemiskinannya sendiri, sehinga aneka urusan Konkuren dapat dimaksimalisasi pendayagunaannya oleh pemerintah daerah dalam melakukan pengurangan kemiskinan.

Keempat adalah pelayanan publik yang lebih baik. Masyarakat daerah tidak perlu selalu menunggu instruksi pusat, karena daerah sudah diberi kewenangan yang “dibagi” antara pusat-daerah yaitu desentralisasi tersebut. Masyarakat daerah akan “lebih dekat” dengan pemerintah daerah (sebagai wakil pemerintah pusat) dalam menikmati pelayanan publik secara lebih direct. 

Dari empat sasaran yang bisa dicapai ini, maka termuat aneka manfaat dari desentralisasi. Manfaat pertama adalah adanya akuntabilitas dan transparansi pemerintah. Jarak antara rakyat di aneka daerah dengan sentral pemerintahan (pusat/Jakarta) mengecil hingga ke hubungan antara rakyat daerah dan pemerintah provinsi atau kabupaten/kota. Manfaat kedua adalah pemecahan masalah, yang akibat akuntabilitas dan transparansi semakin besar, maka diasumsikan pemecahan masalah akan lebih cepat dan tepat sasaran dengan kemungkinan distorsi yang lebih kecil (bayangkan pemecahan masalah Kota Sorong, itu lebih cepat diurus oleh pemerintah provinsi Papua Barat, ketimbang Jakarta).

Manfaat ketiga adalah adanya aneka peluang untuk berbagi keahlian teknis dan sosial dalam proses pembuatan kebijakan. Selama Orde Baru, Jakarta relatif memonopoli kemampuan-kemampuan ini. Namun, setelah dimulai Otonomi Daerah sejak 1999, Indonesia dibagi ke dalam tiga level pemerintahan: Pusat, Daerah Tingkat I, dan Daerah Tingkat II. Setiap urusan Konkuren yang hakikatnya mengurus bidang serupa (kesehatan, tenaga kerja, transmigrasi, kebersihan, ataupun ketertiban umum) ekspertisenya mau ataupun tidak, harus dikuasai oleh aparatur di setiap jenjang pemerintahan. Sharing of competency menjadi niscaya dan adalah buah manis dari desentralisasi. Manfaat keempat adalah munculnya pengaruh masyarakat terhadap pengambilan keputusan pemerintah. Jika selama Orde Baru rakyat daerah menjadi suatu yang abstrak di mata pemerintah pusat, maka di saat desentralisasi diberlakukan, rakyat daerah akan memiliki kans lebih besar dalam mempengaruhi keputusan pemerintah (daerah) karena jarak yang lebih “dekat” dan distorsi yang lebih “pendek.”

Manfaat kelima adalah adanya kontrol terhadap pengembangan aneka program kebijakan yang mungkin harus diimplementasikan oleh organisasi non pemerintah. Dengan delegasi, civil society daerah diasumsikan semakin berdaya karena mereka dapat ikut berperan serta dalam mempengaruhi pengambilan kebijakan di level kabupaten/kota ataupun provinsi. Jika civil society ini harus terus menerus bergerak ke Jakarta, maka cost ekonomi akan besar, beda halnya jika mereka cukup mempengaruhinya di level daerah. 

Dimensi Desentralisasi 

Ada tiga dimensi desentralisasi yang perlu dikategorisasi, yaitu desentralisasi politik, desentralisasi administratif, dan desentralisasi fiskal. Pertama, yaitu mengenai desentralisasi politik. Desentralisasi politik adalah pemindahan kekuasaan pengambilan keputusan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Tujuan dari desentralisasi politik ini adalah upaya meningkatkan local accountability, local responsiveness, menjamin political equality, dan kesempatan training for political leadership baik bagi politik di parpol daerah maupun birokrat daerah.

Kedua, yaitu mengenai desentralisasi administratif. Desentralisasi administratif adalah delegasi kekuasaan atau wewenang urusan administratif dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Penekanan dari desentralisasi administratif ini adalah aspek efisiensi, efektivitas, dan akuntabiitas penyelenggaraan pemerintahan. Kini di hampir semua daerah tingkat I maupun II sudah dikenal terobosan-terobosan seperti kemudahan pelayanan Kartu Tanda Penduduk, Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PTSP), penciptaan kawasan-kawasan khusus (pariwisata, ekonomi, ataupun cagar alam). Inilah buah dari delegasi administratif yang memungkinkan daerah berinovasi untuk kemajuan administrasi daerah masing-masing.

Ketiga, yaitu desentralisasi fiskal sebagai transfer tanggung jawab pengeluaran dan pendapatan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Wujud dari desentralisasi fiskal ini adalah pengenaan pajak lokal dan retribusi, pendapatan bukan pajak, pembiayaan bersama dengan sektor swasta (lewat pemda Tingkat I maupun II), transfer antarpemerintah, dan penyertaan modal ke dalam badan swasta maupun BUMN dan pinjaman lokal. Desentralisasi fiskal ini apabila bisa dimanfaatkan daerah secara efektif dan berkejujuran akan membuat daerah lebih makmur karena mereka bisa mengembangkan sektor penerimaan yang semata-mata bukan mengandalkan APBN. Satu daerah bisa lebih makmur daripada daerah lain bergantung pada kemampuan pemerintah daerah dalam mengelola desentralisasi fiskal ini. 

Secara umum ketiga macam desentralisasi ini (politik, administrasi, dan fiskal) sejalan dengan kecepatan perkembangan masyarakat dan keterbukaannya sejak era Revolusi 4.0. Ketiga desentralisasi ini pada intinya akan merasuk secara komprehensif menjadi desentralisasi ekonomi daerah. Dilema hubungan pusat-daerah sejak Indonesia merdekat 1945 adalah kesejahteraan daerah atau local welfare. Secara teoretis maka desentralisasi ekonomi (sebagai variabel bergantung dari tiga bidang desentralisasi) akan memacu percepatan kesejahteraan daerah. Ini tentu saja bukan hal mudah, melainkan sekadar “kail” yang harus dimanfaatkan daerah. Kemajuan daerah kini bukan lagi dimonopoli oleh pusat tetapi sudah dibagi tanggung jawabnya dengan daerah. Apabila suatu daerah masyarakatnya tidak kunjung sejahtera maka penyalahan tidak bisa sekonyong-konyong ditujukan pada pemerintah pusat, karena situasinya kini sudah berbeda. Masalah kesejahteraan masyarakat daerah mayoritas kini sudah ditentukan oleh pemerintah daerahnya, bukan lagi semata urusan pusat. 

Derajat Desentralisasi 

Desentralisasi adalah sebuah konsep umum yang di dalam pelaksanaannya perlu diteropon derajatnya. Tidak semua desentralisasi memiliki derajat yang sama. Cara melihat derajat desentralisasi ada beberapa cara. Pertama, dapat dilihat dari urusan yang dijalankan oleh pemerintah daerah. Semakin banyak urusan yang didesentralisasikan maka semakin tinggi derajatnya. Indonesia dalam UU No. 23/2014 memiliki derajat desentralisasi yang tinggi di dalam urusan Konkuren sebab hampir seluruh aspek kehidupan masyarakat telah diputuskan mekanisme desentralisasinya.

Kedua, dilakukan pembedaan jenis pendelegasian fungsi apakah itu general competence dan ultra-vires doctrine. Jika delegasi berlaku atas fungsi general competence maka derajat desentralisasi akan semakin besar. Ultra vires doctrine adalah tindakan yang dilakukan di luar batas kewenangan yang tercantum di dalam aturan yang sudah disepakati.

Ketiga, dilakukan identifikasi atas jenis kontrol pemerintah pusat atas pemerintah daerah. Jenis kontrol ini bisa berupa represif ataukah preventif. Di era Orde Baru kontrol biasanya dilakukan secara represif melalui doktrin Teritorial, sementara di era pasca Orde Baru kontrol umumnya lebih dilakukan secara preventif lewat pembuatan aturan main (UU No. 23/2014 adalah aturan main yang sifatnya preventif).

Keempat, apakah keputusan soal keuangan daerah, yaitu penerimaan dan pengeluaran sudah didelegasikan secara penuh. Mengenai ini di Indonesia kini sudah berlaku RAPBD dan APBD daerah, yang penyepakatannya tidak diintervensi oleh pusat melainkan antara eksekutif dan parlemen daerah. Sebab itu dalam pengertian soal keuangan ini derajat desentralisasi di Indonesia bisa dibilang sebagai tinggi.

Kelima, dilihat dari metode pemerintahan daerah berkenaan dengan sumber otoritas daerah yang berasal dari ketetapan legislatif atau pendelegasian dari eksekutif. Keenam, ketergantungan finansial daerah terhadap pemerintah pusat apakah relatif tinggi atau rendah. Ini bisa bervariasi antar daerah, dengan mana daerah dengan potensi ekonomi besar cenderung minim ketergantungan atas pusat, dan sebaliknya, daerah dengan potensi ekonomi kecil semakin besar ketergantungannya atas pusat.

Ketujuh adalah besarnya wilayah pemerintahan daerah. Semakin besar suatu wilayah daerah maka desentralisasi derajatnya akan semakin mengecil. Daerah mensiasati ini dengan melakukan kegiatan pemekaran wilayah. Terakhir yaitu kedelapan adalah adanya partai politik, apakah yang dominan itu partai lokal atau partai nasional. Hingga kini di Indonesia, hanya Aceh yang memiliki partai lokal. Daerah-daerah lainnya ditengarahi masih didominasi oleh partai nasional yang bergerak di level daerah. 

Kelemahan Desentralisasi 

Desentralisasi kendati menjanjikan kesejahteraan yang lebih besar bagi daerah bukan tanpa kemungkinan negatif. Ada dikenal istilah defisiensi desentralisasi. Menurut B. C. Smith, desentralisasi adalah kebijakan “kampungan”, bersifat “daeraisme” dan separatisme. Bagi Smith dengan berlangsungnya desentralisasi maka aneka institusi lokal akan mudah dimanipulasi oleh elit-elit dominan. Dinasti politik di sejumlah daerah menunjukkan defisiensi ini. Kesejahteraan daerah potensinya disekat oleh oligarki penguasa lokal sehingga tidak “mengucur” ke warga daerah. Pusat tidak bisa berbuat banyak untuk hal ini karena yang memasukkan oligarki tersebut menjadi penguasa lokal adalah rakyat daerah sendiri melalui Pemilu Kepala Daerah dan Parlemen Daerah. Pendapat lain mengenai defisiensi desentralisasi diajukan oleh R. C. Wood. Bagi Wood, desentralisasi itu lekat dengan defisiensi, tidak efisien, tidak ekonomi. Wood banyak mengambil contoh kota-kota di Amerika Serikat yang akibat desentralisasi (dalam federalisme mereka) menjadi cenderung tidak teratur, ruang terbuka yang tidak memadai, macet, banjir (akibat sekat kebijakan irigasi antar daerah), dan sistem transportasi yang buruk. Kritik atas desentralisasi juga diajukan oleh R. P. Homune. Menurut Homune, dalam desentralisasi akan terjadi defisiensi kekuangan karena akan muncul kecenderungan alokasi keuangan daerah sesuai selera penguasa daerah yang akan berbeda antar satu rezim daerah dengan rezim lainnya secara periodik. Di Indonesia sendiri contohnya program Keluarga Berencana sudah terbengkalai, banyak sarana irigasi yang rusak, belanja aparatur daerah selalu lebih besar ketimbang belanja publik, dan yang paling umum: Korupsi oleh para kepala daerah maupun oknum parlemennya. 

Kelemahan desentralisasi dalam konteks adanya defisiensi ini berefek lebih lanjut pada identifikasi kita untuk mengakui adanya kelemahan dalam demokrasi lokal yang kini tengah dibangun. Dalam kontek demokrasi lokal, kelemahan ini dipicu pertama oleh konsepsi yang relatif terbatas tentang makna pemerintahan lokal. Pemerintahan lokal tidak dibarengi oleh meningkatnya pemahaman elit daerah akan konsekuensi dari pemerintahan dan demokrasi lokal. Bahwa dengan adanya demokrasi lokal, maka mereka bukan menjadi bebas berkuasa malah sebaliknya akan lebih mudah dilihat transparansinya dalam kegiatan pemerintahan sehari-hari yang mereka lakukan. Pemerintahan lokal masih banyak dipersepsi elit daerah sebagai “otonomi tanpa batas” sehingga kerap bahkan banyak muncul aneka Perda yang bertentangan dengan Perda di atasnya: Perda Dati II bertentangan dengan Perda Dati I, Perda Dati I bertentangan dengan Peraturan Pemerintah Pusat, bahkan Perda Dati II langsung bertentangan dengan Perda Pemerintah Pusat.

Kelemahan kedua dari pemerintahan lokal ini adalah terbatasnya basis perwakilan. Kendati sudah “dikecilkan” hingga level daerah, basis perwakilan masyarakat di daerah masih lemah. Ini diakibatkan civil society di level daerah belum sepenuhnya kuat. Padahal civil society dalam konteks pemerintahan lokal justru harus kuat untuk mengimbangi aktivitas politisi daerah yang duduk baik di eksekutif daerah maupun parlemen daerah.

Kelemahan ketiga adalah masih terbatasnya konsepsi atau pemahaman mengenai demokrasi perwakilan. Ini merupakan masalah umum, bukan hanya di daerah melainkan juga di parlemen pusat. Wakil rakyat masih memposisikan diri sebagai wakil partai politik atau fraksi, bukan rakyat yang memilih mereka. Kelemahan keempat adalah terbatasnya pendekatan demokrasi yang sifatnya praktis dan partisipatoris. Rakyat daerah cenderung hanya beraktivitas politik di saat Pemilu Kepala Daerah dan Pileg Daerah. Setelah pemilu selesai, masyarakat cenderung kembali ke aktivitas normal mereka (profesi sehari-hari). Ini merupakan hal wajar tetapi menjadi salah satu pemicu lemahnya demokrasi lokal. Hal yang dianjurkan untuk dibentuk dalam konteks demokrasi lokal adalah didirikannya saluran efektif para pemimpin informal daerah, forum-forum komunitas, pertemuan atau rapat rakyat daerah, kelompok-kelompok mediasi, monitoring pelaksanaan pemerintahan daerah yang dibentuk oleh civil society daerah, inovasi untuk melakukan referendum sebanyak mungkin atas isu-isu lokal (mencontoh kanton-kanton Swis, sehingga dalam 1 tahun mereka bisa melakukan hingga 7 kali referendum untuk pengambilan keputusan di tingkat kanton), dan kemungkinan penciptaan teledemocracy. 

Aneka kelemahan, baik dalam konteks defisiensi desentralisasi maupun pembangunan demokrasi lokal tingkat daerah mendorong munculnya analisis mengenai the danger of decentralization (bahaya desentralisasi). Bahaya ini sudah dilansir oleh R. P. Homune tahun 1995. Menurut Homune sekurangnya ada tiga bahaya dari desentralisasi. Bahaya pertama, desentralisasi memiliki kekurangan yang dapat menyebabkan disparitas antar-daerah, ketidakstabilan ekonomi, dan inefesiensi. Misalnya, apabila Kota dan Kabupaten Bogor menitikberatkan pembangunan pada perumahan di kawasan kantong air, maka DKI Jakarta akan terus menghadapi besarnya volume air dari tahun ke tahun. Juga, ada kemungkinan masyarakat Larantuka di NTT akan banyak pindah ke Kepulauan Riau karena besarnya income di Kepulauan Riau ketimbang di Larantuka. Desentralisasi akan mengakibatkan munculnya rasa iri antara masyarakat daerah satu dengan daerah lain akibat masalah kemakmuran ekonomi yang dimensinya cukup liberal dalam desentralisasi ini. Bahaya kedua adalah, pada sistem desentralisasi pemerintah pusat tidak lagi memegang tanggung jawab untuk meredistribusi program-program atau memiliki kekuasaan penuh untuk mengawasi pajak dan pengeluaran daerah. Bahaya ketiga adalah bahwa menurut Homune, di banyak kasus kapasitas lokal rata-rata masih terbatas atau banyaknya kemungkinan pemerintah daerah yang tidak responsif dan korup sehingga mengakibatkan inefesiensi dalam pelayanan publik. 

Bahaya-bahaya inilah yang membuat desentralisasi disebut sebagai kebijakan yang liberal atau neoliberal. Kalangan spektrum kiri dalam politik lebih mendukung gagasan sentralistik dalam pengelolaan negara. Cina saat ini adalah potret dari berhasilnya sistem politik sentralistik dalam membangun kesejahteraan masyarakatnya. Dengan sistem politik yang sentralistik, pemerintah Cina mengembangkan blueprint seksama yang dikenal sebagai rencana pembangunan ekonomi komprehensif bagi seluruh daerah Cina. Hasilnya adalah, Cina secara perlahan mampu meningkatkan PDB warganegara lintas daerah mereka sambil di sisi lain meliberalisasi ekonominya secara perlahan dan terukur (tidak membabi-buta). Sekurangnya hingga kini sudah 39% perusahaan milik negara yang beroperasi di Cina telah diswastanisasi dengan tetap tunduk kepada aturan pemerintah pusat (bukan daerah). Kritik lain atas desentralisasi adalah pemerintah pusat tidak lagi bisa memonopoli dampat kemiskinan, pengangguran, peningkatan ketidakadilan, dan penyediaan sarana publik yang buruk di sejumlah daerah. Wewenang untuk itu, dalam konteks desentralisasi UU No. 23/2014 tidak lagi ada di pemerintah pusat melainkan di pemerintah daerah.

Disclaimer:
Artikel ini adalah catatan penulis atas perkuliahan Politik Lokal yang disampaikan Prof. Dr. Djohermansyah Djohan, M.A. 

Read More

Devolusi Negara Kesatuan Indonesia, Jalan ke Prinsip Federalisme?

Rod Hague, et al. menyatakan:

“federalism usually works best either in large or deeply divided countries” dan “unitary systems have emerged naturally in societies with a history of rule by sovereign monarchs and emperors, such as Britain, France, and Japan. In such circumstances, authority radiates from a historic core … are also norm in smaller democracies, particularly those without strong ethnic divisions.” (Hague, et al., 2017: 186). 

Devolusi di Indonesia

Secara faktual Indonesia dekat yang dengan pertama ketimbang kedua. Inilah inti utama bahasan esay ini. Disclaimer perlu saya sebutkan bahwa bentuk kesatuan atau federasi adalah masalah pragmatis, bukan ideologis. Ini beda dengan masalah ideologi negara, misalnya mengubah Pancasila jadi Globalisme. Perlu pula disebutkan, ubahan bentuk negara di konstitusi, kendati bisa saja, hemat saya akan kurang produktif. Bukan formal penyebutan federasi di konstitusi yang penting, tapi beberapa prinsip federalisme yang punya kebaikan, dijadikan prinsip hubungan pusat-daerah, untuk secara gradual diterapkan lewat kebijakan ekstensifikasi devolusi atas seluruh daerah tingkat pertama di Indonesia. 

Hampir sebagian besar pemberontakan di Indonesia berakar pada pola hubungan pusat-daerah. Tahun 1953, Aceh berontak akibat ‘pusat’ menghapus status provinsial Aceh jadi sekadar bagian dari Sumatera Bagian Utara. Akibatnya Aceh mempersepsi tradisi Islam lokal Aceh dan posisi Ulama serta Zuama dalam posisi terancam oleh sikap pusat (Sjamsuddin, 1985: 3-7). Baru setelah 1957 saat ‘pusat’ memulihkan status provinsial Aceh pemberontakan mereda, kendati ‘api dalam sekam tetap ada.’ Daerah menginginkan perhatian pusat atas otonomi daerah, dan ini juga akar PRRI-Permesta 1958. Pusaran isunya selalu sama: Daerah menghendaki otonomi politik berkenaan karakteristik unik provinsi, kepentingan ekonomi, dan sikap pusat yang kurang proporsional atas kedua hal tersebut. 

Seluruh hal ini dapat dikembalikan pada dimensi historis, bahwa Indonesia yang merdeka tahun 1945 sekadar terdiri atas ‘keping-keping’ provinsi yang dahulunya, sebelum dirusak Belanda (Kahin, 1995: 1-59), adalah komunitas politik mandiri. Indonesia bukanlah peninggalan imperium kesatuan Jawa-Majapahit, tetapi kalau boleh dikatakan, sekadar federasi longgar Majapahit. Saat Majapahit menerapkan Sumpah Palapa Gadjah Mada, Ratu Tribhuwana Tunggadewi karena besarnya pasukan dimiliki (Jawa adalah pulau terpadat nusantara pada abad ke-13) coba menarik upeti dari daerah target. Setelah upeti disepakati, pasukan Majapahit cenderung bersikap leave them alone dalam arti daerah-daerah tersebut tetap mengelola ‘kerajaannya’ sendiri selama upeti masuk ke ‘pusat.’ Paling maksimal, Majapahit mendirikan vassal politik di sejumlah wilayah taklukan. Setelah Islamisasi, komunitas politik itupun segera pulih dan kembali berdaulat. Kedaulatan mereka yang tengah tumbuh lalu secara semena-mena dirusak Belanda lewat proyek adu-domba elit feodal kepanjangan tangan penjajah versus elit tradisional lain melawan Belanda, elit tradisional ini lebih mengakar di setiap komunitas politik Indonesia era perdagangan nusantara. 

Faktor psikologis berupa komunitas politik "masa lampau" inilah yang membuat otonomi daerah jadi isu mendesak pasca transisi politik 1998 lewat terbitnya UU No. 22/1999. Semangat UU tersebut menurut pemahaman subyektif saya, bukan absurditas demokrasi melainkan letupan ‘api dalam sekam’ daerah yang ingin leluasa mengurus diri sendiri layaknya era nusantara masa lampau dengan tradisi politik mereka yang unik. UU No. 22/1999 juga dapat dipandang sebagai upaya daerah menaikkan posisi tawar mereka atas pusat dan secara resiprokal, upaya pusat untuk meredam disintegrasi wilayah. Setelah UU ini terbentuk, tuntutan otonomi daerah sudah tidak bisa direm lagi. Ideal typhus negara kesatuan versi Orde Baru hilang momentumnya. Segera setelah itu, hadir UU No. 21/2001 tentang Otsus Papua (dan sedikit perubahan lewat UU No. 35/2008 setelah diseing terbitnya Perppu No. 1/2008). Hadir pula UU No. 11/2016 tentang Pemerintahan Aceh yang merupakan politik akomodasi pusat guna memitigasi konflik panjang dengan Aceh sejak 1953. Yogyakarta, ibukota perjuangan, menuntut hak istimewa mereka sebagai mantan ibukota Republik di usia muda (dengan kekhasan komunitas politik masa lampau mereka) lewat redefinisi status devolusi mereka melalui UU No. 13/2012. Juga Jakarta, ibukota negara, yang aturan kekhususannya perlu kembali diperjelas lewat terbitnya UU No. 27/2007. Sebagai tanggapan komprehensif atas tuntutan otonomi daerah, pusat sampai perlu menerbitkan UU No. 23/2014 (berikut lampirannya, untuk menjelaskan urusan Konkuren agar tidak disalahpahami) yang membagi urusan pemerintahan menjadi tiga: Absolut, Konkuren, dan Umum.

Namun, UU Otsus dan Istimewa yang sudah dimiliki Aceh, Papua, Papua Barat, Yogyakarta, dan DKI Jakarta membuat Indonesia tidak bisa melangkah mundur. Setiap daerah yang sudah menikmati Otsus dan Istimewa cenderung mempertahankan status quo yang mereka peroleh lewat payung UU mereka masing-masing. Penghapusan atau pembatalah UU "devolusi" tersebut akan sangat tidak populer karena setiap daerah akan cenderung mempertahankan bahkan justru malah menambah kewenangan mereka di setiap revisinya kelak di kemudian hari. Kecenderungan yang muncul adalah daerah lain pun, selain 5 daerah ini, mengalami diseminasi konsep devolusi untuk diterapkan di provinsi masing-masing. 

Pada lini politik, embrio ‘senator negara bagian’ hadir lewat DPD yang dipilih langsung rakyat provinsi, kendati wewenangnya masih "kerdil" tetapi ia adalah kamar tersendiri dalam parlemen Indonesia. Gubernur, bupati, dan walikota dipilih rakyat daerah sudah dipilih secara langsung. Kendali pusat terus tergerus dan mereka perlahan tetapi pasti, dituntut fokus pada perannya pokoknya sendiri: Urusan Absolut dan Umum. Ini akibat urusan Konkuren, dapat saja lewat ‘akrobat’ politik kepala daerah, ditafsirkan lain dari apa yang ditafsirkan pusat. Energi pusat nantinya hanya akan habis pada aneka manuver kepala daerah ‘mengakali’ urusan Konkuren ini.

Kerumitan pun ditambah oleh munculnya harapan daerah-daerah ‘non-Otsus/Istimewa’ untuk turut menikmati devolusi daerah selain yang lima. Sumatera Barat mengharapkan Otsus berdasar budaya; Riau berdasar ekonomi; Surakarta berdasar budaya ---ini wajar saja karena Pakubuwono secara ‘trah’ turunan lebih tua dan dekat dengan Panembahan Senopati, pendiri Mataram Islam, ketimbang Hamengku Buwono atau Pangeran Mangkubumi; Bali dengan dasar ekonomi, sebenarnya juga budaya dan agama; Kalimantan Timur berdasar ekonomi; dan Maluku Utara berdasar budaya (agaknya plus komunitas politik lokal pra Belanda seperti kesultanan Tidore, Bacan Jailolo, dan Ternate. (Djohan, 2020; tambahan interpretasi oleh saya sendiri, karena sumber hanya menyebut 6 provinsi ini saja). Kalau terkabul maka akan ada 11 provinsi dengan status devolusi, dari 34 provinsi, jadi 1/3 provinsi di Indonesia. Jumlah devolusi yang diberikan ini tidak akan berkurang, malah berpotensi terus meningkat karena menurut pandangan penulis, sekurangnya Banten, Gorontalo, Kalimantan Selatan, Sulawesi Selatan, Sulawesi Utara, dan Kepulauan Riau punya signifikansi kuat meminta devolusi. Negosiasi politik tentu adalah terbaik untuk mengatasi ini, bukan konflik senjata atau kekerasan. 

Fakta-fakta ini menunjukkan bahwa integrasi pusat-daerah belum selesai melainkan terus berproses. Dalam teori negara kesatuan memang ada istilah dekonsentrasi, delegasi, dan devolusi. Lewat UU No.24/2014, delegasi cukup mengentara, yaitu “central government responsibilities are shifted to semi-autonomous bodies accountable to central government.” (Hague et al., 2017: 184-5). Posisi pemerintah pusat memang masih relatif kuat. Namun, mengingat gubernur, walikota, dan bupati (juga hampir seluruh kandidat pilkada) adalah politisi, berpontensi besar untuk selalu diusung parpol atau koalisi parpol dan bukan birokrat pemerintah yang terikat disiplin pusat, maka urusan Konkuren adalah komoditas politik yang akan selalu merongrong energi pemerintah pusat. Sebagai politisi, para kepala daerah cenderung untuk menambah kekuasaan, bukan mengurangi. Titik masuk mereka adalah di Urusan Konkuren yang punya celah besar untuk diakrobatisasi. Bahkan banyak kasus, partai pengusung kepala daerah adalah oposan di luar koalisi partai pengusung presiden karena pemerintahan kita memang sunggug tidak simetris (presidensial ada di persimpangan parlementer, kesatuan ada di persimpangan federasi). Perda yang saling bertabrakan adalah buah dari kompetisi potensial kepala daerah versus pemerintah pusat. Dalih urusan Konkuren sebagai komoditas politik kepala daerah punya justifikasi signifikan akibat mereka dipiih rakyat secara langsung, bukan diangkat presiden atau pusat. Desentralisasi asimetris ini lambat-laun akan mewujud menjadi devolusi menyeluruh, sebagai gerbang menuju adopsi aneka prinsip negara federal. 

Devolusi sendiri dinyatakan “occur when the centre grants decision-making autonomy (including some legislative powes) to lower levels.” (Hague et al., 2017: 185). Dengan kepala daerah dan parlemen daerah yang dipilih langsung, maka daerah bisa mandiri menyusun Peraturan Daerah. Selalu ada kemungkin setiap Perda bertentangan dengan Peraturan Pusat karena tidak semua kepala daerah dan anggota parlemen daerah menguasai aturan perundang-undangan secara komprehensif. Wajad untuk selalu ada upaya baik sengaja atau tidak sengaja dalam formulasi Peraturan Daerah yang setelah tersusun malah bertabrakan dengan aturan pemerintah pusat.

Juga, dasar devolusi itu sangat kuat karena diberikan oleh konstitusi Indonesia. Kendati sejumlah pemerintah pusat, seperti Inggris contohnya, dapat menarik atau menunda devolusi atas dua wilayah mereka (Irlandia Utara dan Skotlandia), tetapi di Indonesia kita tidak bisa bayangkan apabila Otsus Aceh dan dua Papua direvisi, ditunda, apalagi dibatalkan. Konflik pasti kembali muncul dan sebab itu, devolusi sulit untuk siklis kembali ke posisi sebelum Otsus. Tanpa devolusi pun, desentralisasi lewat UU No. 23/2014 sudah menguatkan posisi daerah non Otsus/Istimewa.

Untuk itu diperlukan suatu cara pandang baru dalam memandang hubungan pusat-daerah. Masing-masing daerah Indonesia apabila dikaji mendalam, punya keunikan masing-masing, baik tradisi, bahasa, dan keunikan kegiatan ekonomi. Kajian klasik David Easton dalam General System Theory menempatkan dua variabel independen pada kinerja sistem politik. Kedua variabel tersebut adalah lingkungan intra-societal dan extra-societal (Chilcote , 1981, h. 145-182). Khusus variabel lingkungan intra-societal, maka aneka sub sistem dalam suatu negara seperti sistem ekologi, sistem sosial, dan sistem psikologis berperan besar mempengaruhi kinerja sistem politik. Di Indonesia ketiga sistem tersebut adalah faktual dan saling berkelindan. 

Dalam sistem ekologi, garis batas provinsi Indonesia bila dicermati adalah garis politik masa pra perusakan komunitas politik lokal oleh Belanda: Aceh mantan Samudera Pasai; Maluku Utara mantan konfederasi kesultanan Bacan, Ternate, Tidore, dan Jailolo; Yogyakarta didirikan Pangeran Mangkubumi (Hamengku Buwono I); Papua sendiri diperdebatkan apakah masuk Indonesia di awal kemerdekaan dan dalam UU Otsus-nya bahkan ditegaskan bahwa ras mereka berbeda, Melanesia; Jakarta adalah Sunda Kelapa, urat nadi perdagangan nusantara masa lampau dan kini; Bali mantan 9 kerajaan dengan Klungkung sebagai sesepuh; Kalimantan Selatan mantan kesultanan Banjar; dan daftar ini bisa lebih panjang lagi.

Hakikat dari ini semua adalah, kenyataan bahwa sebelum Belanda datang merusak, setiap provinsi dalam derajat tertentu, pernah punya kedaulatan politik, ekonomi, dan budaya sendiri. Bukankah isu-isu semacam ini pula yang menjadi dasar mitigasi konflik Aceh dan dua Papua, pemberian status istimewa pada Yogyakarta, juga pemberian status khusus pada Jakarta sebagai ibukota. Masih dalam logika Easton, ada semacam sistem psikologis yang terbentuk pada daerah bahwa secara kesejarahan mereka bukan bagian dari ‘imperium zakelijk’ Indonesia seperti Inggris, Jepang, ataupun Spanyol. Integrasi awal Indonesia 1945 adalah integrasi elit yang belum melibatkan massa. Sekarang massa sudah terlibat dan persepsi rakyat daerah berubah soal posisi daerah mereka dalam ‘rumah’ Indonesia. Pengalaman mereka dahulu tatkala masih mandiri sebagai komunitas politik paling maksimal adalah memberi upeti kepada Majapahit dan membantu pengiriman pasukan dan logistik perang Majapahit. Dan, manakala Indonesia diproklamasikan, spiritnya adalah bergabungnya daerah ke dalam Indonesia, bukan mengembalikan kembali imperium "nusantara" Indonesia. Daerah mau memberi upeti, tetapi imbal-baliknya, mereka diperkenankan mengurus urusan Konkuren secara otonom dan ‘relatif berdaulat’ dalam urusan tersebut. Monopoli wajib pusat adalah Urusan Absolut dan Umum.

Menuju Prinsip Federalisme secara Gradual, Tetap dalam Bentuk Negara Kesatuan

Federasi cocok sebagai bentuk negara, di mana region tinggi multikulturalitasnya, lokasi geografis yang rumit (pemisahan oleh lautan dan pengunungan), besar wilayah, kompleksitas etnis dan bahasa, dan yang tidak boleh luput dimensi historis, dengan mana aneka komunitas politik lebih dulu lahir sebelum Indonesia. Indonesia mengalami seluruh hal tersebut, kecuali bahasa. Bahasa Indonesia adalah tumbuh alamiah, bukan bahasa penjajah, karena ia adalah bahasa Melayu pasar yang sudah berkembang lama sebagai lingua franca perdagangan nusantara, terutama setelah Islam masuk dan berkembang di nusantara. Bahasa Indonesia adalah bahasa egaliter yang penggunaannya tidak bisa dipersepsi sebagai dominasi suatu etnis atas etnis lain. Bahasa Indonesia adalah bahasa pergaulan antar komunitas politik masa lampau nusantara. Ini berbeda dengan di Spanyol, dimana etnis Basque dan Catalan menganggap bahasa Spanyol adalah bahasa pendominasi. Spanyol adalah negara kesatuan yang hingga kini terancam disintegrasi oleh dua wilayahnya (Basque dan Catalan) yang salah satunya dipicu sentimen bahasa ini. 

Secara teoretis, dilihat dari kerumitan lingkungan intra-societal Indonesia adalah kebun subur bagi tumbuhnya federalisme. Namun, lemahnya komunitas politik lokal akibat penetrasi Belanda dan kuatnya elit setiap daerah dalam memimpin massa, membuat Indonesia, segera setelah proklamasi didrive terdiri atas 8 provinsi. Dalam integrasi model ini, daerah ---melalui elit mereka--- yang menyerahkan "sebagian" kedaulatannya pada pusat, bukan sebaliknya yaitu menghidupkan kembali "monarki" Indonesia. Pasca 1945, kesatuan diputuskan secara elitis dan politis, dalam perjuangan kemerdekaan dan alasannya cukup pragmatis, sesuai kebutuhan perjuangan masa itu. Daerah-daerah bersatu melawan penjajah Belanda yang merupakan musuh bersama.

Namun, daerah kembali meminta "kewenangan" mereka segera setelah Indonesia merdeka. Baik lewat serangkaian pemberontakan maupun negosiasi. Kendati seluruh pemberontakan bersenjata yang ditujukan untuk segregasi wilayah gagal, mitigasi konflik di Aceh dan dua Papua substansinya adalah ‘pengembalian kewenangan’ pada daerah, itulah esensinya dan itu pragmatis (sesuai kebutuhan naturenya). Jadi, Indonesia ini seolah berputar-putar jalan, terjebak dilema, apabila langsung diklaim atau diubah bentuk menjadi federasi, maka diasumsikan ruang perpecahan politis tercipta. Namun, apabila terus diterapkan konsep kesatuan, secara dimensi intra-societal seperti dimaksud Easton sukar dilakukan pembenaran teoretisnya. Ternyata setiap daerah (provinsi) di Indonesia memiliki keunikan-keunikannya tersendiri, baik dalam hal sistem sosial, sistem ekonomi, maupun sistem budaya. Sebab itu, devolusi yang diterapkan di dalam negara kesatuan Indonesia lewat aneka kebijakan Otsus/Istimewa adalah middle-way yang sehat dan rasional untuk mengadopsi prinsip federasi, tanpa upaya yang lebih meletihkan dan beresiko polemik tak berkesudahan seperti mengamandemen pasal bentuk negara di konstitusi.

Persoalan inti dalam esay ini adalah, bukan mengubah sebutan bentuk negara di konstitusi dari kesatuan menjadi federasi. Tidak ada persoalan basic maupun ideologis, mengapa Indonesia di konstitusi disebut negara Kesatuan. Justru secara politis pun, sebutan "kesatuan" terasa lebih strong dan tegas. Namun, dalam manajemen pragmatis daerah, Indonesia perlu terus konsisten mengadopsi aneka prinsip federasi yang memiliki kebajikan, baik itu diinisiasi pusat maupun daerah. Sjamsuddin misalnya menyebutkan ada sejumlah prinsip federasi yang bisa diterapkan di Indonesia. (Sjamsuddin, 2002: 48-60) yang salah satunya adalah sharing of power. 

Prinsip sharing of power dalam federasi akan memberi elit politik lokal rasa aman dalam memanajemen wilayah tanpa intervensi politis mendadak pusat, kecuali dalam hal moneter dan fiskal daerah lewat BPK dan Bank Indonesia. Pasal 18 ayat (3) dan (5) juga Pasal 18A ayat (1), 18B ayat (1) dan (2) UUD 1945 adalah jaminan konstitusi untuk eksekutif dan parlemen lokal, dan rincian sharing of power tersebut didefinisikan secara relatif rinci dalam UU No. 23/2014 (dan lampirannya) juga aneka UU Otsus/Istimewa yang sudah diterbitkan dan diprediksi akan terus bertambah di masa mendatang.

Dengan adanya pembagian tegas urusan, tuntutan malpraktek pemerintahan akan jelas dialamatkan. Misalnya, apabila suatu daerah tidak kunjung sejahtera itu akibat salahnya pusat atau pimpinan daerah? Kejelasan pembagian urusan pemerintahan sebab itu penting untuk mudah menunjuk ‘hidung.’ Situasi status quo adalah ada dilematik dalam Urusan Konkuren, dengan mana peribahasa ‘kepala dilepas, ekor dipegang’ dapat melukiskannya. Tumpang-tindihnya Urusan Konkuren antara pusat-daerah menjadi jalur mudah bagi kepala daerah dalam melakukan condemnation atas pusat. Dengan kata lain, penerapan sharing of power berupa dilepaskannya Urusan Konkuren kepada daerah, sebagai salah satu prinsip federasi, akan membuka keran akuntabilitas yang besar pada rakyat daerah vis a vis pemerintah pusat. Rakyat daerah akan mudah melacak mismanajemen pemerintahan daerah. Prinsip sharing of power ini juga akan membentuk psikologis daerah agar lebih bertanggung jawab terhadap rakyat mereka dengan tidak lagi secara mudah menyalahkan pusat. Eksekutif dan parlemen daerah harus lebih instrospeksi diri. Sebagai contoh, mismanajemen dana Otsus di Papua dan Aceh misalnya, harus dipersalahkan kepada daerah, bukan pusat. Adapun kesalahan pusat adalah dalam menyediakan perangkat monitoring dan evaluasi. Namun, eksekusi penggunaan dana tersebut murni tanggung jawab eksekutif dan parlemen daerah dalam konteks devolusi. Dengan sharing of power ini, pusat bisa lebih fokus dalam menyiapkan perangkat monitoring, evaluation, dan judgment.  

Sharing of power juga membuat pusat jangan terlampau pusing akan teknis manajemen daerah. Pusat tinggal menyatakan secara resmi pada rakyat Aceh dan Papua, bahwa tidak maksimalnya penggunaan dana Otsus adalah kepala daerah mereka dan sebab itu “tuntutlah mereka, jangan kami.” Terhadap pemerintah daerah Aceh dan dua Papua, apabila tidak perform dalam menggunakan dana Otsus dari APBN, pusat seyogyanya lebih fokus merancang sanksi finansial atas mereka, bisa dalam bentuk dianggap hutang ataupun kompensasi lain untuk mengganti kas pusat yang tidak efektif dananya mereka gunakan. Apabila tidak mau, kekuasaan Abolut pusat, yaitu moneter dan fiskal bisa jadi opsi sanksi, tentu setelah dilakukan penyelidikan adil dan independen seputar indikator wanprestasi itu. Sedapat mungkin dihindari penggunaan instrumen kekuatan pertahanan (militer). Dengan sharing of power ini Pusat tidak perlu lagi terlalu sibuk dengan urusan Konkuren, cukup mereka fokus pada urusan Absolut dan Umum saja. Konsentrasi Repubik Indonesia untuk mengurus 6 Urusan Absolut dan Urusan umum adalah sangat penting, karena urusan-urusan itu adalah sokoguru republik ini. Dalam prinsip federasi, urusan Konkuren rata-rata dilepaskan saja sepenuhnya kepada daearh lewat aneka UU Otsus/Istimewa tanpa menunggu tuntutan ‘ribut’ daerah. Apabila pemerintah ‘federasi di negara kesatuan’ tersebut, atau daerah, kesejahteraan rakyatnya melorot, pemerintah pusat tinggal ciptakan mekanisme sanksi. Sebab, buat apa sulit-sulit dibuat pilkada langsung gubernur, walikota, dan bupati, apabila pusat masih saja sibuk mengurusi urusan Konkuren? Pusat tinggal memetik upeti dan mengalokasikannya pada 6 urusan Absolut dan aneka urusan Umumnya serta menggunakan aneka pemasukan dari daerah untuk melakukan subsidi silang atas daerah yang kurang sejahtera.  

Jika urusan Konkuren diserahkan full pada daerah, sebagai konsekuensi dari sharing of power, maka satu hal akan lantas terjadi: Tidak semua daerah siap akan sumber daya manusia. Sumber daya daerah pasti saat ini belum merata. Daerah pasti membutuhkan tenaga "pemikir" dan "teknis" dalam mengelola urusan konkuren mereka. Sebab itu permintaan sumber daya manusia dari daerah satu kepada daerah lain akan menjadi fenomena umum pasca lepasnya urusan Konkuren dari pusat. Pemerintah pusat fokus pada negosiasi berasan fee yang layak saat daerah mengambil-alih urusan Konkuren. Dengan kondisi rumit ekologis, sosial, dan psikologis Indonesia yang memang cocok bagi prinsip federasi, sudah waktunya Pusat fokus memanajemen urusan Absolut dan Umumnya. Urusan Konkuren diserahkan sepenuhnya kepada daerah lewat Otsus menyeluruh, tetapi pusat fokus pada mekanisme resiprokalnya (misalnya fee yang ditarik dari daerah, yaitu daerah makmur fee lebih tinggi dari daerah kurang makmur), mirip seperti dilakukan federasi Majapahit dahulu. Devolusi yang diperluas penerapannya adalah gerbang aman menuju berlakunya sejumlah kebaikan prinsip federalisme di Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dan sebab itu justru akan memperkuat kohesi daerah terhadap pusat.[sb]

--------------------

Daftar Pustaka

Badan Pusat Statistik di laman bps.go.id

Chilcote, Ronald H. (1981). Theories of Comparative Politics: The Search for a Paradigm. Colorado: Westview Press.

DPR-RI. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945: Risalah Rapat Paripurna ke-5 Sidang Tahunan MPR Tahun 2002 sebagai Naskah Perbantuan dan Kompilasi Tanpa Ada Opini. Retrieved March 3rd 2020, from dpr.go.id/jdih/uu1945.

Djohan, Djohermansyah. (2020). Materi Politik Lokal dan Otonomi Daerah. 

Easton, David. (1976). The Relevance of Biopolitics to Political Theory. In Albert Somit (Ed.), Biology and Politics Mouton: International Social Science Council. pp. 240 – 245. 

Hague, Rod, et.al. (2016). Comparative Government and Politics. 10th Edition. London: Palgrave & Macmillan Education. 

--------, Rod, et.al. (2017). Political Science: A Comparative Introduction. 8th Edition. New York: Palgrave.

Heywood, Andrew. (2013). Politics. Fourth Edition. Hampshire: Palgrave Macmillan.

Joshua, John. (2017). China’s Economic Growth: Towards Sustainable Economic Development and Social Justice Volume I Domestic and International Economic Policy. London: Palgrave Macmillan.

Kahin, George McTurnan. 1995. Nasionalisme dan Revolusi Indonesia. Jakarta: Sebelas Maret University Press & Pustaka Sinar Harapan.

Kementerian Dalam Negeri Republik Indonesia. 2020. Lampiran Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 72 tahun 2019 tentang Perubahan atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 137 tahun 2017 tentang Kode dan Data Wilayah Administrasi Pemerintahan. Retrieved March 5th 2020, from https://www.kemendagri.go.id/files/2020/PMDN%2072%20TH%202019+lampiran.pdf 

Peraturan Pemerintah Nomor Pengganti Undang-undang Republik Indonesia Nomor 1 tahun 2008 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua.

Rodee, Carlton Clymer, et.al. (2002). Pengantar Ilmu Politik. Jakarta: Rajawali Press.

Roskin, Michael G., et.al. (2012). Political Science: An Introduction.Twelfth Edition. Boston: Longman.

Sjamsuddin, Nazaruddin. (2002). Mengapa Indonesia Harus Menjadi Negara Federasi. Depok: UI Press.

-------------, Nazaruddin. (1984). The Republican Revolt: A Study of the Acehnese Rebellion. Singapore: ISEAS. 

Undang-undang Nomor 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. 

Undang-undang Nomor 13 tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta.

Undang-undang Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. 

Undang-undang Nomor 23 tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-undang Nomor 29 tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia. 

Undang-undang Nomor 35 tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang Nomor 1 tahun 2008 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua menjadi Undang-undang.

Read More