Budaya Politik dalam Birokrasi

Budaya politik juga berkembang di dalam birokrasi. Birokrasi publik adalah sebuah ‘mesin’ yang secara substansial baik fungsi maupun strukturnya adalah mirip di setiap Negara. Unsur-unsur seperti hirarki jabatan, impersonalitas, model struktur jabatan relative sama baik di birokrasi Negara maju maupun berkembang. Namun apakah daya kerja masing-masing birokrasi adalah sama jika diukur dari tingkat kepuasan para ‘konsumen’ yang dilayani (warganegara).

Perbedaan antar birokrasi setiap Negara, bahkan antar wilayah di satu Negara pun, paling mungkin ditelusuri melalui penyelidikan atas budaya politik yang berkembang. Budaya ini mempengaruhi ‘gaya’ dari para birokrat public dalam menjalankan fungsinya. Budaya menentukan definisi posisi seorang birokrat terhadap konsumen publiknya. Apakah posisi mereka sebagai ‘pelayan’ atau ‘yang dilayani’, di antaranya dapat kita telusuri dalam konteks budaya politik ini. Potret Indonesia

Budaya politik adalah cara lain dalam melakukan komparasi perbedaan efektivitas dan efisiensi kerja antar Negara. Budaya politik ini mempengaruhi para pejabat public dalam melakukan kegiatan birokrasi mereka. Selain itu, dari sisi warganegara, budaya politik pun turut memainkan peran dalam menentukan posisi mereka tatkala berhadapan dengan lembaga-lembaga politik di Negara mereka.

Budaya Politik

Warganegara tidak ada di ruang vakum (hampa) tatkala menginterpretasikan perilaku pemerintah dan pelayan publiknya. Mereka dilengkapi masyarakatnya oleh sebuah ‘image’ yang berisi apa yang dimaksud good government dan administrasi yang lebih baik itu. Gambaran mental ini terdiri atas seperangkat struktur kognitif (pengetahuan) dan evaluative rumit yang cenderung sama dimiliki oleh setiap anggota masyarakat. Tentu saja, ide pemerintah yang baik dan pelayanan public yang baik itu berbeda di setiap Negara-bangsa. Inilah apa yang dimaksud dengan budaya politik.

Almond dan Verba telah membagi jenis budaya politik ke dalam 3 tipe, yaitu : Parokial, Subyek, dan Partisipan. Pada budaya politik parochial, warganegara relative jauh dari pemerintah pusat dan hanya mengakui pemerintah yang dekat dengan mereka. Pada budaya politik subyek, warganegara becorak pasif dan memandang pemerintah mereka dengan curiga. Pada budaya politik partisipan, warganegara merasa punya peran besar dan berhak menentukan jalannya pemerintahan.

Mungkin saja, dalam satu Negara ketiga tipe budaya politik tersebut ‘tumplek’ menjadi satu. Bahkan, perbedaan tersebut berada dalam tingkatan individu. Inilah yang membuat sulitnya penyelidikan masalah budaya politik suatu Negara oleh sebab terlalu jauhnya ia merasuk ke dalam struktur mental warganegara.

Budaya Politik dan Administrasi Negara

Peters membedakan 3 level kultur administrative, yaitu kultur sosial, kultur politik, dan kultur ekonomi.1 Untuk mempermudah akan dipampangkan gambar dari buku Peters tersebut :

Setiap nilai yang berkembang di masyarakat akan berpengaruh atas perilaku para birokrasi di level administrasi Negara, termasuk tata cara bagaimana organisasi tersebut dibangun dan distrukturasi. Budaya politik, mempengaruhi hubungan antara elit-elit politik dan birokrasi, juga antara populasi dengan birokrasi. Akhirnya, bagaimana masyarakat keseluruhan memandang manajemen dan otoritas impersonal di tiap birokrasi akan berdampat pada perilaku para pejabat public. Birokrasi public terkadang dipandang professional dalam arti pekerjaan, tetapi sesungguhnya punya ikatan kuat dengan nilai-nilai yang berkembang di masyarakat tersebut.

Tatkala kita diskusikan budaya politik, kita bicara seputar orientasi spesifik para individu di sebuah masyarakat atas politik. Politik di sini dipandang sebagai tindakan sosial dan pembuatan keputusan secara kolektif. Administrasi public merupakan sebuah komponen pemerintahan dan, sebab itu, dapat dianalisis secara lebih efektif dari perspektif politik ketimbang melulu dari cara pandang manajemen ala NPM.

Kalangan akademisi dan praktisi birokrasi Negara berargumentasi bahwa manajemen public sama halnya dengan manajemen swasta, tetapi tetap punya sejumlah perbedaan. Administrasi public adalah aktivitas manajerial di dalam organisasi public, tetapi aktivitas itu kerap dimengerti warganegara sebagai komponen lain dari pemerintahan. Bagi warganegara, administrasi public lebih dilihat pada sejauh mana layanan diberika ketimbang arena dimana skill-skill manajerinal dipraktekkan. Pandangan masyarakat atas birokrasi terutama dipengaruhi oleh aksi-aksi yang dilakukan birokrat public, utamanya yang ada di level lini.

Dimensi-dimensi Budaya Politik

Untuk memudahkan analisis pengaruh budaya politik terhadap administrasi public, khususnya birokrasi, maka dapat kita gunakan 4 parameter dimensi menurut Lucian W. Pye. Pye membagi dimensi tersebut menjadi hirarki dan equality, liberty and coercion, loyalty and commitment, dan trust and distrust.

Hirarki dan Equality. Hampir semua sturktur administrative punya stuktur hirarkis baik dalam hal personil maupun otoritas. Nilai-nilai budaya sehubungan dengan otoritas dan impersonalitas suatu aturan penting untuk menentukan akseptabilitas praktek-praktek manajemen hirarkis yang tersedia. Dalam hubungan dengan masalah hirarki dan equality ini, penting diajukan pertanyaan bagaimana cara rekrutmen untuk posisi administrative?

Anda tentu masih ingat ‘achievement’ dan ‘ascription’ dalam konteks bagaimana masyrakat merekrut orang untuk sebuah posisi, bukan? Dalam masyarakat yang berorientasi ‘achievement’ posisi seorang individu ditentukan oleh ability-nya. Kemajuan di masyarakat ditentukan oleh apa yang orang dapat lakukan, bukan oleh dari mana ia lahir. Di sisi lain, masyarakat askriptif merekrut individu ke dalam satu posisi (birokrasi) berdasarkan criteria askriptif seperti kelas, status, ras, bahasa, kasta, gender, singkatnya berdasarkan karakter personal yang eksklusif.

Kriteria ‘achievement’ banyak dihubungkan dengan masyarakat ‘modern’ sementara criteria ‘askriptif’ kepada masyarakat tradisional. Birokrasi sering dikatakan sebagai wujud masyarakat modern dan sebab itu dalam pola rekrutment harus mengikut pada pola ‘achievement.’ Para pemilih boleh saja memilih elit tradisional untuk mengatur Negara, tetapi birokrasi secara teori lebih memilih orang terbaik dengan mengabaikan posisi sosial-ekonomi atau karakteristik askriptif lainnya. Secara teori ini mungkin benar, tetapi pada kenyataannya tidaklah demikian.

Dalam terminology tradisional, birokrasi merupakan kepanjangan tangan pemerintah yang secara sosiologis posisinya berada di atas pemerintah. Namun, lewat perkembangan evolutif, terjadi upaya-upaya penyamaan posisi antara warganegara dan pemerintah. Birokrasi tidak lagi bercorak ‘raja’ tetapi lebih bercorak ‘pelayan’ yang secara sosiologi posisinya adalah sama, warganegara kebanyakan.

Liberty and Coercion. Dekat hubungannya dengan ide hirarki dan equality, adalah liberty dan lawannya, coercion. Hampir semua masyarakat telah mengalami perubahan historis, perubahan yang mengubah sistem nilai mereka. Dari dahulu yang berada melulu di bawah kendali pemerintah kini hendak menentukan bagaimana pemerintahan itu di-exercise.

Setiap birokrasi kini harus menentukan batasan kebebasan dan koersi sehubungan dengan implementasi sebuah keputusan. Sanksi mungkin lebih dapat diterapkan pada birokrasi-birokrasi Negara bercorak ekonomi seperti bank pemerintah, cukai, dan sejenisnya. Namun, bagaimana halnya dengan kepolisian? Pola punishment di Negara-negara modern dan demokratis adalah lebih rumit ketimbang di Negara-negara otoritarian.

Stabilitas suatu masyarakat demokratis bergantung pada derajat consensus nilai yang diterapkan baik oleh penegak hukum dan penerimaan warganegara. Misalnya, bagaimana polisi (birokrasi Negara) menangani protes-protes yang berkembang di tengah masyarakat demokratis. Di satu sisi merupakan hak mereka mengekspresikan keinginan atas pemerintah, di sisi lain aparatur Negara harus tetap menjamin ketenteraman dan ketertiban sosial. Cina dan Korea Selatan merupakan dua contoh bagaimana dimensi liberty dan coercion ini terus menjadi dilemma.

Loyalitas dan Komitmen. Dimensi ketiga adalah loyalitas dan komitmen. Keduanya mengacu pada seberapa besar individu memberikan loyalitas dan komitmennya kepada bangsa. Untuk banyak kasus Negara berkembang, juga beberapa Negara maju, orang masih mengidentifikasi dengan basis primordialnya. Masih banyak loyalitas diberikan kepada bahasa, keluarga, agama, kasta, atau suku bangsa, dan bukan kepada bangsa selaku keseluruhan. Di Eropa kini, loyalitas lebih banyak ditujukan kepada Uni Eropa bukan kepada Negara mereka masing-masing.

Dampak dari rendahnya komitmen terhadap Negara-bangsa telah menggejala. Ini utamanya terjadi tatkala komitmen lebih bersifat subnasional. Pertama, eksistensi perpecahan sosial cenderung mengarahkan kerja birokrasi. Contohnya, baik Belanda maupun Swiss telah mengatur kesepakatan aturan birokrasi seputar bahasa dan agama.

Kedua, hubungan antara administrator dan klien (warganegara). Sehubungan dengan hubungan kelas sosial dan rekrutmen pejabat, kita harus berikan perhatian pada komposisi etnik dalam birokrasi. Dominasi suatu etnik dalam birokrasi mengemuka utamanya di Negara-negara berkembang, khususnya di Negara-negara yang mewarisi birokrasi colonial. Sebagai contoh konflik etnik di Rwanda, Burundi, Nigeria, merupakan dampak dari dominasi sector public (termasuh angkatan bersenjata) oleh satu kelompok etnik atas lainnya. Ini juga terjadi di Irlandia, sehubungan dengan dominasi Protestan di Irlandia Utara yang mayoritas Katolik. Di Kanada ini terjadi antara wilayah-wilayah yang berbahasa Inggris dengan Perancis.

Trust and Distrust. Tingkat trust dan distrust di kalangan warganegara adalah penting. Political trust jadi penjelasan popular dalam menguraikan sukses-sukses relative di sistem-sistem politik yang berbeda. Perbedaan dalam level dan perkembangan kekuasaan pembuatan keputusan di Negara-negara sat ini merefleksikan pola-pola budaya politik di masyarakat tersebut. Pempolaan trust di budaya politik memainkan peran penting dalam penjelasan ini. Untuk itu perlu dibedakan dua komponen political trust ini.

Pertama adalah komponen trust di tingkat individual, yang dilawankan dengan sinisme personal. Variabel ini adalah derajat di mana individu dalam masyarakat mempercayai orang lain di luar keluarganya. Dalam surveynya, Almond dan Verba menemukan 55% orang Amerika, 49% orang Inggris, 7% orang Italia percaya bahwa orang lain itu “bisa dipercaya.”

Pentingnya trust and distrust dalam konteks budaya politik adalah kurangnya social trust berakibat pada kemungkinan kondisi “mengatur/memerintah sendiri” di kalangan masyarakat. Di masyarakat yang derajat trust-nya tinggi, aktivitas warganegara dapat dimanfaatkan untuk mendukung antara pemerintah dan warganegara.


Tabel di atas memperlihatkan fenomena trust warganegara atas birokrasi public di Negara masing-masing. Dapat dilihat bahwa birokrasi yang berhubungan dengan pendidikan (Educn. System), kepolisian (police), dan sistem hukum (legal system) beroleh nilai kepercayaan rata-rata di atas 50%. Ini memperlihatkan kualitas kerja dan profesionalitas kerja mereka.

Referensi

B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy, 5th Edition, (New York: Routledge, 2001)

tags
pengertian budaya politik birokrasi publik jenis budaya birokrasi definisi budaya birokrasi manajemen publik pengertian budaya birokrasi parokial